（徐松年）40年来，随着税收管理体制的重大转变，税务稽查体制也在变革与发展。回顾税务稽查体制的发展轨迹，大致可分为四个阶段。

第一阶段：上世纪70年代末至80年代初

在改革开放之初，税收征收管理体制是以专管员管户制为基础，一人到户，各税统管，涉税事项也由专管员统一办理。没有税务稽查的专门机构与职责，一般是每年度有一次年终纳税清算或财政、物价、税务等部门联合开展的财税大检查。

第二阶段：上世纪80年代末至90年代初

在税务管理实践中，由于保姆式管理容易导致征纳双方职责不清，税务部门内部也不能形成有效的权责制约，各地税务部门纷纷探索征管查二分离、三分离的管理模式，尝试进行税收管理职责划分，设立专门的稽查管理事项，但形式上的分离与实质中的共管交叉，弊端种种，对真正意义上独立的税务稽查呼之欲出。

第三阶段：1994年至2012年

以1994年税收征管改革国地税分设为标志，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”征管模式建立，税务稽查体系也清晰地展现在人们面前。各级税务部门均成立了专门的税务稽查机构，明确划分了税收征管与税务稽查的职责，各稽查局设立选案、检查、审理、执行部门，分别实施选案、检查、审理、执行工作，四环节既合理分工制约，又高效有序运行。

1993年1月1日，税收征管法实施，2003年《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》明确稽查局的职责，从税收征管法对税务稽查机构的执法主体确认到授权国家税务总局对稽查职责明确划分，税务稽查的法律地位凸显。从一般涉税违法案件的处理到偷逃骗抗涉税案件专司查处，从日常税收管理的“跑冒滴漏”堵塞到虚开增值税发票等违法行为打击，税务稽查作用从收入型向打击型转变，其职能定位更加准确。从1995年税务稽查工作规程制定到2009年的修定，税务稽查四环节职责更加具体明晰、规范有序，税务稽查机制运行更显法律法规制度保障。

税务稽查体制的变革，离不开对内部管理环节的设计与完善，使之既合法，又高效。

稽查选案模式从最初人工选案的随意性到人机智能结合方式转变。最初的选案存在着选案机构人员单一、案源信息缺乏，方式简单，选案精准性不够等问题。2003年以全国税收征管软件CTAIS1.0及CTAIS2.0的上线运行为标志，征管数据信息量发生了巨大变化，各地通过建立数据模型，以风险管理为导向，划分风险级别，确定稽查案源，稽查选案的精准性大幅提高，震慑力增强。

这期间，税务检查程序由人为任意性向合法规范性转轨，税务稽查具体行政行为形成由个人主观意向至集体依法决策转化税务稽查执行方式由简单粗放向刚柔并济转换,复议诉讼应对由封闭保守向从容自信转变。

第四阶段：2012年至今

2012年，党的十八大提出国家治理体系和治理能力现代化，2013年国家税务总局提出“六大体系”建设的税务现代化目标。2015年中办国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》中明确的国税、地税联合进户稽查，执法适度整合，实现了纳税人和稽查部门“双减负”，避免了执法“多头查”和处罚“多标准”的问题。党的十九大提出深化党和国家机构改革的总要求，将省级和省级以下国税地税机构合并，两套税务稽查机构的历史不复存在。同时撤销县级稽查机构，设立跨区稽查局，提升税务稽查管理层级，优化稽查资源，集中稽查力量，建立起适应新时代要求的现代税务稽查体制。

在这一阶段的税务稽查体制建设中，一系列重大稽查制度出台。2014年，国家税务总局制定了《税务稽查案卷管理暂行办法》和《税务稽查案卷电子文件管理参考规范》，稽查案卷从传统纸质案卷归档到纸质电子数据存储系统化管理的并行，案卷管理质量发生质的飞跃。2015至2016年，稽查案源建立起随机抽查制度，开展案头风险分析评估，再开展定向稽查的模式，同时推行随机案源与稽查人员的双随机办法，提高选案的公正性，增强稽查的精准性。2017年，全国税务稽查规范（1.0版）实施，稽查体制更加完善，基础更加夯实。

同第三阶段的稽查体制相比，现代税务稽查职能作用更为突出。从税务稽查对所辖区域纳税人独立检查到对集团企业及跨区域分支机构的联动检查，从上级稽查局对下级稽查局的业务指导到国家税务总局开展的全国范围内专项联动整治，从各级稽查局的自选案源到国家税务总局从海量大数据中筛选推送案源，稽查局间垂直纵向稽查协作越来越紧密，单兵作战向集团化演进。特别是2015年以来的跨省区的重点集团企业检查，建材、医药、废旧物资等行业税收专项整治，效果尤为明显。

2013年，《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》发布，税务稽查方式从单一的现场调帐检查到现场异地协查并重，从人工协查到通过系统管理进行异地协查，再到国家税务总局《关于进一步改进和规范税收违法案件协查工作的通知》明确的要素协查要求，将协查内容要素化、精准化，从对有涉税疑问的发票协查核实到已证实虚开发票行为的税款追缴，已形成遍布到每一个稽查节点的全国税务协查网络，税务稽查协查威力显现。

2014年，国家税务总局与国家发展改革委等20多个部门联合签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，探索建立重大税收违法行为“黑名单”联合惩戒制度，自2014年10月以来，国家税务总局共14次公布税收违法“黑名单”，惩戒效果明显。

2016年5月，公安部派驻国家税务总局联络机制办公室揭牌，标志着警税协作防范和打击涉税违法犯罪进入了新的阶段，2017年国家税务总局、公安部、海关总署、中国人民银行等四部委联合协作，严厉打击虚开发票和骗取出口退税违法行为，2018年8月又启动打击虚开发票、打击出口骗税的四部委联合两年专项行动，税务稽查与跨部门立体协作办案作用迸发。