《中国税务报》9月03日B1税收法治专刊版刊登
张思佳 许蒙亚 陈阿华 黄健
黄山税务部门发扬当地悠久的说理文化传统，自2015年起推行说理式执法以来，税收执法行为明显规范，税收执法决定更趋公正，税收执法能力有效提升，税收征纳关系更加和谐。
作家马伯庸在《显微镜下的大明》一书中写道，黄山古称徽州，风俗一向健讼。所以盛产精通法律条文的状师、讼师。以至于南宋时，徽州籍贯的理学大师朱熹评价本地人“其俗难以力服，而易于理胜”。今天，黄山税务人智慧地用说理式执法发扬了这一传统。
“说理式执法就是要体现法、理、情相协调，用规范的语言、准确的表达、清晰的逻辑，摆事实讲道理，增强税收执法的公信力，增强纳税人的获得感。”国家税务总局黄山市税务局局长王震告诉记者。
黄山市税务部门从2015年起引入说理式执法以来，行政相对人自觉履行到位率100%，未因行政执法行为发生过行政复议和行政诉讼。
破冰：
“理直”不一定“气壮”，应该“理直气平”
对于黄山市税务局法制科公职律师胡宏来说，今年是他进入税务系统的第十个年头，也是他开始说理式执法工作的第五年。面对记者“什么是说理式执法”的提问，胡宏抽出两份税收执法文书说：“我先告诉你什么是说理式执法文书。”
摆在记者面前的两份文书，一份一百多字，另一份则有上千字。胡宏解释说：“这两份文书都是逾期申报的《税务行政处罚决定书》。这份简单文书描述违法事实只写了一句‘你单位逾期申报’。而推行说理式执法后，我们会在文书中写明何时对什么行为进行检查，发现纳税人什么时间逾期申报了哪些税种。我们还会在文书中详细列出查实的证据，并说明哪项证据证明了哪些违法事实，这样，事实和证据就形成完整的逻辑关系。”
随后，胡宏翻开笔记本，说起黄山市税务部门推行说理式执法的“大事记”：2014年，在省税务部门指导下，开始探索说理式执法文书创新项目，并将其列为重点工作。从事过基层税收管理工作的胡宏回忆说：“我大学学的是法律，2009年毕业走上工作岗位后，看到当时基层执法人员出具的税务文书时很不适应。上面内容很简单，对事实、程序都未交代清楚，如果纳税人提出异议，我们可能会陷入被动局面。”
胡宏还记得2015年9月30日那一幕。快下班时，一名纳税人怒气冲冲地找到局里，表示对税务文书上一笔带过的违法事实和法律依据不知情，对处罚决定不服。 “这件事对我们触动很大，随着公民权利意识的觉醒，纳税人越来越较真，对税务部门的执法能力提出了更高要求。”胡宏说。
说理式执法的第一次“说理”，是说服原黄山国税系统各区县局“一把手”和领导班子。“当时没一个人同意。推行说理式文书，一方面工作量会增加，另一方面执法人员数量和素质跟不上。甚至有人说‘言多必失，说得多漏洞多’。” 黄山市税务局副局长程桦说。
争执不下之际，市局“当家人”王震一席话说服了大家，“我们是执法机关，更是服务部门，和群众打交道，‘理直’不一定要‘气壮’，应该‘理直气平’地讲道理，才能拉近和纳税人的心理距离。推行说理式执法，麻烦一阵子，长远来看将给纳税人、给税务部门带来多重益处。”
2015年初，原黄山市国税局决定，由市局牵头，各区县局先制作一份说理式执法文书试试效果，没成想在当年就收获了良好效果。市局稽查局查获一家混凝土企业通过不入账方式隐匿销售收入2315.49万元，符合税收征管法第六十三条规定的偷税行为。
“文书不再是轻描淡写，而是言之凿凿。”参与制作这份文书的黄山市税务局第二分局副局长刘明学告诉记者。“作出处罚决定后，该企业负责人带着法律顾问要申请行政复议，我们对照文书从头到尾向他们解释了一遍。文书还记录了纳税人陈述申辩、税务执法人员回应的全过程，这些都是说理式文书新增的内容。这份8页纸的文书，我们摸索写了七八天。”
看到文书上白纸黑字的企业分工程项目对账单、销售情况统计表等证据，该企业不再争执，依法补缴了税款和罚款，合计208.41万元。
这个案件的处理结果成为说理式执法的“活广告”，让尚心存疑虑的原黄山国税系统各区县执法部门见识到“说理”的威力和魅力。从此，说理式执法在黄山落地生根。
推广：
“每个局都有人会制作说理式执法文书”
不过，随着说理式执法文书全面推开，执法人员的工作量增加了。为给执法人员减负，自2016年4月起，胡宏花两三个月时间“捣鼓”出《税务行政处罚告知书》《税务行政处罚决定书》等4个通用模板和丢失发票、逾期申报、未按规定开具发票等16个常用模板。“忙完这个工作以后，我的发际线越来越高。”胡宏笑着说。
有了模板，工作量减轻了，“如何提高执法人员素质”的问题又摆在眼前，这时候一个人的力量就不够了。2017年3月，原黄山市国税局组建一支由市局、各区县局业务骨干和系统内公职律师、税务师组成的平均年龄不到30岁的专业队伍，接受胡宏培训后回去传帮带。“只要保证每个局都有两三个人会制作说理式执法文书，这项工作就容易开展。”黄山市税务局法制科科长孙晓鸿说。
胡宏对自己的培训方式很有心得。“我出一个案例，先让大家试着写，写完后我会针对某一问题和大家讨论如何解决，不仅容易教会，还能收集许多好的意见，培训过程也是模板不断完善的过程。”他说。
说理，不是话越多越好，而是越精炼越好。孙晓鸿举例说：“过去对证据的叙述是‘违法事实主要由以下证据证明’，经过讨论，我们决定改用‘哪项证据证明哪些违法事实’这种叙述，逻辑关系显得更为严密。”
2017年6月22日，国家税务总局相关领导批示肯定了黄山市税务部门推行说理式执法的做法。2017年12月30日，胡宏来到原安徽省国税局，连线全省16个市局执法人员，向他们介绍说理式执法的经验做法。
深化：
“把说理贯穿执法全过程”
2018年7月5日，国家税务总局黄山市税务局挂牌成立，说理式执法从原黄山国税系统推广至整个黄山税务系统。
黄山市税务局第一稽查局审理股负责人胡立平坦露了当时他对说理式执法的担忧，“打击虚开增值税发票是稽查局的重要工作之一，而合并之初我对增值税业务并不熟悉，能否把执法文书的‘理’说好，心里没底。”他说。
作为法制科的分管领导，黄山市税务局副局长孙振春告诉记者：“其实大家有个共识，说理式执法文书是好东西，有利于规范税收执法、提高纳税人税法遵从度，应当毫不动摇地予以推广。”
“一定要把这个硬骨头拿下！”胡立平暗下决心。几经努力，他熟练地掌握了说理式执法文书的制作技巧。仅今年上半年，他参与制作的说理式执法文书就有100多份。
如何把说理式执法覆盖到稽查部门，是近年来黄山市税务部门一直在探索的问题。据了解，在稽查部门推行说理式执法并不容易，因为税务稽查案件各有特点，同一类案件的违法手段和造成后果都存在差异，有的案件卷宗能装满5个档案盒，仅套用文书模板难以准确和详尽描述。此外，稽查包括选案、检查、审理和执行4个环节，黄山市税务部门最初制作的说理式执法文书，通常是在审理环节出具的处理和处罚文书，但如果对掌握一手资料的选案、检查环节不进行说理的话，只在审理环节进行说理是很难的。
“我们决定推行全过程说理式执法，把说理贯穿执法全过程。为此，我们又制作了检查通知书、调取账簿通知书、稽查报告、审理报告等文书模板，并要求选案、检查的执法人员把整个执法过程记录进文书中，只有这样最后出具的处理决定书，资料才够丰厚，才有足够的说服力。”胡宏说。
据胡立平介绍，推行全过程说理式执法后，平均每一起稽查案件都需要制作7份~8份说理式执法文书，一份稽查报告通常就有十几页，最近有个稽查报告写了整整36页。“稽查报告是面向内部的，向外部出具的通知或处理文书，我们会适当简化，有针对性地向纳税人说理，方便他们消化理解。”胡立平补充说。
今年3月，国家税务总局印发《优化税务执法方式全面推行“三项制度”实施方案》，其中第二项制度是全面推行执法全过程记录制度，要求税务机关采取以文字记录为主、音像记录为辅的形式，对税务执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。为此，黄山市税务局发布《国家税务总局黄山市税务局关于推行说理式税收执法实施意见》，将说理式执法作为黄山市税务局全面推行三项制度的一项特色工作，并改进思路，在主要任务安排中明确规定以税务文书为载体，将说理贯穿税务行政执法全过程，引导和督促税务人员进行全程说理和全面说理。
最近，按照税务总局政策法规司的要求，国家税务总局安徽省税务局在黄山试点重大税务案件说明理由制度。重大税务案件的审理程序中，审理单位在履行法定审理职责、提出审理意见时，应当对其出具的审理意见说明理由，通过对内说理把对外说理的基础打扎实，以达到对外对内说理的互相促进。
共赢：
“一次生动又深入的税法宣传”
今年7月，张祥（化名）接到一份因逾期未缴纳税款的《税务行政处罚告知书》。“我当时动了托人说情的念头，但看了文书后，觉得完全没必要，哪个月没有申报、哪些税种没有申报，造成什么后果，处罚依据什么，写得明明白白，还有什么可说的？”张祥说。
经手这份文书的黄山市屯溪区税务局法制股干部潘铮特别提到，对张祥作出罚款2000元的处罚决定，依据是税收征管法第六十二条规定的“情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款”，因张祥是首次漏报，也未造成大额税款流失，又在事后主动消除了违法后果，符合行政处罚法第二十七条规定的“当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚”的情形。“所以在行政处罚自由裁量权允许的范围内，我们按照罚款区间的下限作出了处罚。这个过程原原本本记录在文书中，既讲法理又合情理。”潘铮说。
“一次说理式执法无异于一次生动又深入的税法宣传。”孙晓鸿说。从事说理式执法的税务人员发现，执法开始“说理”后，征纳关系更和谐了。不久前，某酒店办税人员李闻（化名）收到一份《责令限期缴纳税务事项通知书》，看了其中的详细说明后心里踏实下来。他告诉记者：“没有实行说理式执法前，自己有时很受委屈，因酒店老总不懂税法，遇到涉税问题时总是责怪我，这次税务人员把我和他叫到一起，对照文书逐条解释，他明白问题出在公司行为上，不再指责我了。”李闻说。
孙晓鸿认为，纳税人在被处罚时，出于本能会想知道问题出在哪里，从说理式执法文书中他们可以找到答案。
黄山市屯溪区税务局副局长陈昱补充说：“说理多了，困惑就少了。日常执法过程就是不同观点交流碰撞的过程，说理式执法能够有效解决征纳双方信息不对称问题，执法过程同时也是普法的过程。”
说理式执法还可以更好地维护纳税人合法权益，让税务执法过程更加公平公正，也更有利于营造人人知法、守法、用法的法治环境。胡立平办理过向一家农产品加工企业追缴税款的案件，他说：“现在经济发展快，新的农产品不断涌现，而现行农产品税收优惠政策目录不能完全涵盖，为了搞清哪个农产品适用高税率，哪个适用低税率，我们下功夫根据原目录推断哪些农产品适用哪档税率才是公平公正的，这个推断过程也体现在文书中。”虽然该企业被处罚了，但其在事后的陈述申辩中写道：“假如你们不这样说理，我们自己计算的欠税款可能会多出不少。”
不少接受采访的税务人员认为，制作执法文书作为基层执法人员的一个基本素质，是执法能力高低的体现。“制作说理式执法文书能够帮助我们及时发现平时执法过程中疏忽的地方，前面没搞清楚，后面就写不下去，只能从头再来。”潘铮说。
黄山市屯溪区税务局税源管理股股长朱玉蓉认为，边说理边执法，对于执法者本身也是一种提醒，有效降低了执法风险。“出具的证据不完整不充分，程序不到位都可能形成执法风险，在执法文书的制作过程中，我们不仅需要对案件有一个充分的了解，还要对所适用的法律条款进行梳理，同时也要考虑一些特殊情形如何在自由裁量权允许的范围内体现。”朱玉蓉说。
采访的最后，陈昱向记者讲了一个历史故事：明朝万历年间，徽州府因为一笔8780匹生绢的税支摊派问题，在下辖六县引发争论，当地乡绅、一府六县官员围绕每一笔银子以什么来由如何分摊，纷纷站出来说理，争论近10年。这说明，黄山有说理的传统。陈昱说：“我们作为新时代税务人，更有责任和信心通过说理式执法，善说理、会讲理，做到以理服人。”